家庭式托育政府规制的国际经验及启示
作者:李红娟 刘文婧 资料来源:性别研究视界 发布时间:2021-12-06

家庭式托育是增强托育服务供给及完善托育服务体系的重要组成部分,设计有效的政府规制,促进家庭式托育的规范发展具有十分重要的现实意义。本文梳理了澳大利亚、新西兰、英国发展家庭式托育的经验,在此基础上提出我国家庭式托育政府规制需要关注的问题,以期为我国家庭式托育的管理及规范发展提供理论支持和决策参考。


家庭式托育因具有就近便利、情感联系紧密、照顾的持续性、投入成本低等优势,成为家庭公共服务体系的重要内容及完善托育服务体系的重要组成部分。2020年12月31日发布的《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》(国办发〔2020〕52号)明确提出,“建立家庭托育点登记备案制度,研究出台家庭托育点管理办法。” 由此,设计有效的政府规制,促进家庭式托育的规范发展,具有十分重要的意义。本研究从政府规制的视角,选取澳大利亚、新西兰、英国等家庭式托育发展较为成熟的国家,梳理分析国外家庭式托育的政府规制情况,力求为我国家庭式托育的管理与规范发展提供有价值的经验借鉴。


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一、政府规制的概念内涵

规制亦称管制、监管和调节。从规制的主体来看,政府是最重要和最主要的主体。政府规制是依据一定的法律规则,以治理市场失灵、实现社会利益最大化为目的,利用国家强制权,依法对从事生产性或服务性的经济主体的经济活动进行直接控制或间接干预的行为。


政府规制是现代市场不可或缺的制度安排。政府规制具体又分为经济性规制和社会性规制。经济性规制指的是通过约束企业的进入、退出、定价等行为,从而维护公平竞争的市场秩序、提高资源配置的效率、保护消费者的利益和服务的公平供给。这一规制形式包括进入、退出、价格、数量、质量、信息等规制内容。社会性规制是保证经济发展质量的一种重要手段,是出于保障从业者及消费者的安全和健康为目的,对经济主体实施的诸如产品质量、生产安全、环境污染等制定相应的标准,并且限定、禁止其某些特定行为的一种规制。这一规制形式包括安全规制、服务质量规制、卫生保健等方面的规制。


二、国外家庭式托育的经济性规制

经济性规制主要从进入规制、退出规制、规模规制、场地规制四个方面进行梳理。


(一)进入规制

各国在家庭托育的进入规制方面,强调场所环境、看护者所取得的相关资格证书及人员接受培训的情况等方面,具体如表1所示。在注册之前,一般会对房屋的安全、房屋设施等进行相应的评估。在人员资质方面,澳大利亚强调看护者要有教育和护理的资格证书、急救证书、心肺复苏术证书,同时,还要接受教育培训;新西兰强调人员无伤害儿童的行为、暴力、欺诈,无健康相关问题及无债务问题;英国要求人员要符合健康手册的相应要求、年满18岁且拥有高中以上文化程度、有国家保育审查委员会执照或国家技能鉴定证书二级以上证书或参与儿童保育暨教育协会提供的培训课程。


(二)退出规制

各国在家庭式托育的退出方面均有相应的法律与制度规定。澳大利亚、新西兰在退出方面,均通过相应的制度规定,对退出进行规制。家庭式托育举办者、助理、共同居住者有犯罪行为、伤害儿童的行为或者暴力、欺诈行为、吊销证照后继续经营等行为,根据相关制度规定,将取消证照。英国则通过相应的法律条款来进行退出规制。


(三)规模规制

各国在家庭式托育的规模方面,根据看护人员数量及家庭面积,对看护婴幼儿的数量进行了相应的规定。澳大利亚规定,一个看护人员可看护的孩子数量最多不超过7个。新西兰则规定,一个家庭看护者最多照看4个6岁以下的儿童,2岁以下的儿童不超过2个。英国关于家庭式托育的规模规制主要从家庭面积、看护人员的数量两个方面来确定看护婴幼儿的规模。


(四)场所规制

场所规制主要从场所环境及场地(户内、户外)要求两个方面进行分析。


1.场所环境。各国在家庭式托育的场所环境方面高度一致,均强调安全、卫生、有家庭氛围的环境,其中,安全是首要考虑的因素。


2.场地要求。各国在家庭式托育的场地方面,对室内空间、户外活动空间均有明确的要求。从室内空间的要求来讲,各国均强调为婴幼儿提供安全可靠、干净整洁、采光充足、通风条件好,适合婴幼儿年龄特点的设备、设施以及足够的玩耍设施及空间等。在室内可利用空间方面,各国亦有明确的规定。澳大利亚要求每个儿童要有不少于3.25平方米的空间。英国根据儿童的年龄来确定每名儿童的平均空间,具体为:2岁以下婴幼儿每人平均3.5平方米的空间,2岁婴幼儿每人平均2.5平方米,3岁至7岁儿童每人平均2.3平方米。新西兰则对房屋内每个区域的最小面积进行了规定,要求每个区域不少于10平方米。从户外活动空间来讲,同样强调安全有保障、自然、有适合儿童游戏玩耍的场所。澳大利亚要求每个孩子有不少于7平米的户外活动空间。


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三、国外家庭式托育的社会性规制

社会性规制方面主要从安全防护、饮食营养与安全、卫生保健、质量评估四个方面进行阐述。


(一)安全防护

各国通过安全制度、户内户外环境安全以及家具、家电、睡眠等相关设施的安全等方面来确保儿童安全。


1.安全制度。各国一般都会制定紧急情况处理及应对措施,日常设备运行及安全检查、管理等。澳大利亚制定了紧急情况(紧急疏散、通信、急救)处理措施以及日常的防火、防电、防晒安全措施、事故及伤害的预防及处理、乘车安全等安全管理制度;新西兰从应急计划的制定、安全及紧急用品的获取和使用、设备设施的日常运行检查以及虐待儿童情况的识别、报告及可疑情况的应对等方面制定安全制度;英国则集中在事故预防、紧急疏散以及保险等三个方面。


2.环境安全。澳大利亚、新西兰、英国三国在环境安全方面均强调室内物品的安全存放以及户外活动区域的安全。澳大利亚、新西兰两国均对用水、有水区域的安全做出要求。澳大利亚要求对易燃或有害物质、急救设备和药物、垃圾、电池等要做到安全存放。同时,在用水、有水区域要做到对婴幼儿的全程看管。户外区域要有隔离措施且禁止种植有害的植物;新西兰强调要有存放儿童游戏设备、个人物品、清洁材料等的安全空间,药品的安全存放,安全的就餐环境和户外活动空间;英国要求所有发热表面要有固定的保护罩或经恒温控制以确保温度安全,热水也要确保安全的温度。花园或外围游乐区的池塘、坑及其他危险区域要设有隔离措施。消防通道要有明显的标识并易于从内部打开。


3.设施安全。澳大利亚、新西兰、英国均关注家具、家电、睡眠等设施的安全。如澳大利亚要求门窗、家具、电器等是安全、不易碎的。凡是离地板/地面1米以上的所有楼梯、坡道、阳台都需要靠近墙壁或设置栏杆;新西兰要求儿童睡眠设施的尺寸、设计要确保儿童的安全;英国则要求厨房配有符合BS EN标准的防火毯、软家具和纺织品具有阻燃性,并符合BS EN标准。


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(二)饮食营养与安全

各国在饮食规制方面既重视儿童饮食的营养均衡,又关注其养成良好的饮食习惯及饮食安全。


1.饮食营养。澳大利亚遵循饮食指南,注重为儿童提供可促进其健康成长的食物选择。保育人员事先要向家长了解每个孩子的食物过敏情况、宗教或文化方面的食物喜好。尊重家庭在母乳喂养或奶瓶喂养方面的意愿。在饮食习惯的培养方面,注重为婴幼儿树立健康的饮食习惯和行为榜样。新西兰注重提供食物的时间,同时,要求食物的种类、数量可以满足每个儿童的营养和发育需要。英国注重提供营养均衡的膳食、新鲜的水果并列出了儿童营养所需的四类来源:一是面包、大米、土豆、意大利面和其他淀粉类食品;二是水果和蔬菜;三是肉、鱼、蛋、豆类和其他非乳制品蛋白质;四是牛奶和乳制品。同时,还要求加工的肉类产品(香肠,鸡块,汉堡等),每周仅限提供一次。


2.饮食安全。澳大利亚为确保儿童饮食安全,要求食物制备人员持有健康证,确保儿童遵循安全和卫生的饮食习惯。制定针对与食物有关的窒息或过敏事件的紧急处置措施与程序。同时,为防止窒息,还限定了不能提供的食物及种类。新西兰从四个方面来控制饮食安全:一是确保食物的准备、供应、存储的卫生;二是记录供应的食物并可在食品供应三个月后进行检查;三是谨慎提供有高风险的食物;四是孩子在吃饭过程中要全程进行监督。英国在食物安全方面要求:一是提供看护的家庭需要向当地政府的环境卫生署登记,办理食物经营许可;二是有方便食物的存储、准备、烹饪和供应的合适场所;三是提供足够及合适的餐具并有相应的清洁及消毒设施;四是要对儿童的饮食习惯、偏好有详细的了解并进行记录与遵守。


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(三)卫生保健

澳大利亚在卫生保健方面的工作涵盖以下三个方面:一是卫生、疾病预防与控制的相应措施。如事先了解每个孩子的情况,包括过敏、疾病等相关情况,并制定合理、正确的医疗计划。促进和实施有效的疾病、伤害管理及卫生措施。传染性疾病的预防等;二是儿童发生事故、有创伤或疾病要尽快通知其父母,在时间方面要求,不得迟于事件发生后24小时;三是对看护人员的相关要求。如看护人员应具有医疗保健的相关知识及技能、具备健康和卫生的习惯以及具有医疗保健的相关知识及技能。


新西兰在卫生保健方面则要求:一是房屋、家具、陈设、装置、设备和材料应保持安全、卫生和良好状态;二是儿童或成人使用的亚麻织品要经过卫生清洗;三是不得给予儿童药物(处方药、非处方药),但在紧急情况下医生或救护人员用药、儿童的父母、儿童父母的书面授权(适用于药品类别)等情况除外。


英国在卫生保健方面有更为详细的要求:一是确保在建筑物内提供合适的卫生设施,提供合适有效的排水及污水处理措施,做好废物及垃圾的卫生处理;二是工作人员需要了解卫生习惯的重要性并遵守相应的卫生制度及措施;三是床上用品、衣物、玩耍场所的卫生清洁;四是急救相关措施;五是针对疾病和患有传染性疾病的相关措施;六是禁烟政策。


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(四)质量评估

澳大利亚的监管机制为家庭式托育的发展提供了较好的发展与支持环境。澳大利亚儿童早期教育和保育质量局设立专职督察员对家庭式托育进行管理。教育和培训部负责监督家庭托育服务提供者、教育者、家庭托育支持机构对政策法规及指南手册的遵守与实施情况。如服务质量是否符合要求,教育者是否取得相关资格证书,家庭托育支持机构是否最大程度满足家庭的托育需求等。从7个方面对家庭式托育的质量进行评估,分别为教育计划和实践是否满足儿童的发展需求,是否考虑其个体的差异性;儿童的健康和安全,即为儿童提供干净、安全和丰富的托育环境;愉快、温暖、安全和资源丰富的物理环境;人员安排、与儿童的关系、家托互动、统筹领导能力。


新西兰在家庭式托育质量的监管方面,设立专门协调员,协调员定期探访看护人员并对儿童的安全和发展情况进行检查。协调员通过观察看护人员的实际情况,向看护人员提供意见和支持,确保其符合所有法律规定并做好看护人员与家长之间的沟通工作。新西兰在家庭式托育服务质量的评估侧重于从看护人员的专业知识与技能,儿童的身心发展情况以及环境安全等方面进行。


英国在家庭式托育服务质量的监管方面:一是由教育标准局制定8岁以下儿童保育国家标准的项托育质量管控条款,并根据这些条款对已经注册的托育家庭进行督查。如环境是否安全、友善的要求;二是全国家庭式托育协会负责家庭式托育的相关辅导事项,并推动制定保障质量的各项方案。英国依据14项托育质量管控条款对家庭式托育质量进行评估,这14项条款分别为:合适的人选、组织、照护与学习和游戏、物理环境、设备、安全、健康、饮食、机会均等、特殊需要(包括特殊教育需要和残疾)、行为、与儿童父母和看护人员的合作、儿童保护、文档记录。


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四、国际经验借鉴及对我国家庭式托育发展的启示

澳大利亚、新西兰、英国在家庭式托育的经济性规制和社会性规制方面均有成熟的经验与做法,在促进家庭式托育的规范发展方面起到了积极的作用。“他山之石,可以攻玉”,国外家庭式托育的成熟经验、相关管理制度与指南、操作手册,为我国家庭式托育的政府规制提供了十分有价值的借鉴。


1.安全管理体现在各个环节。安全问题在家庭式托育发展中占据至关重要的位置,体现在各个环节,贯穿于各项规制之中。从进入规制来看,家庭式托育开办处所的房屋、环境及设施安全是注册审核的重要关注;在场所规制方面,安全是选址及户内户外场地首要考虑的问题;从安全规制方面来看,各国通过制定安全相关制度、户内户外环境以及家具、家电、睡眠等相关设施等的安全细则来确保婴幼儿的安全。同时,在饮食、卫生保健中,均强调安全问题。如:饮食规制中,禁止提供有窒息风险的食物,制定确保饮食安全的相关制度,饮食过程中看护人员的全程监管等。同时,各国均将安全作为家庭式托育服务质量评估的重要指标,综合考虑为婴幼儿发展提供安全的硬环境与软环境。目前,我国关于家庭式托育的定义主要从“场地性质”来考虑,即将家庭式托育理解为在住宅开展的托育服务。由于场所性质为住宅,那么安全问题就更为凸显。比如,建筑、消防、食品安全等。在规制中,要将安全风险识别、预防、应急及处置措施融入管理的各个部分。


2.明确的进入与退出规制。只有建立明确的准入与退出机制才能形成家庭式托育健康发展的生态体系。各国通过法律与制度对家庭式托育的进入与退出均进行了明确的规制。在进入规制方面,各国对举办资格、举办者及人员资质均有较为详细的要求。尤其是在人员资质的要求方面,既要求有相应的教育、护理资质、急救与心肺复苏术等相关证书,又要求接受保育相关的培训学习。新西兰、英国均明确对看护人员的健康状况作出了要求,同时,新西兰还明确提出了看护人员无伤害儿童的行为、暴力、欺诈等。在退出规制方面,各国均在法律或质量管理制度中对退出情况进行了明确的规定。比如:家庭式托育的举办者、助理、共同居住者有犯罪行为、伤害儿童的行为或者暴力、欺诈行为、吊销证照后继续经营等行为将强制退出。我国家庭式托育的进入规制中:一方面要强调场所环境及安全,另一方面,要注重从业人员的身心健康及参加护理、急救等相应的培训。同时,还要对退出进行明确的规制,如出现虐童、欺诈等行为的退出。


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3.完善的质量监管与评估体系。托育服务的品质好坏直接影响到婴幼儿的健康成长与发展,完善的质量监管与评估体系,有助于促进完善家庭式托育的服务实施、提高服务质量和托育效果。澳大利亚、新西兰、英国均非常重视家庭式托育的质量监管与服务品质的提升。在质量监管方面:一是由教育、保育相关部门制定家庭式托育质量管控制度。二是通过专职督导员、协调员对家庭式托育服务进行监管,同时,对相关的政策法规、指南手册的遵守与实施情况进行指导。在家庭式托育服务质量评估体系的构建方面,充分考虑到婴幼儿的发展需求、个体差异性、安全的成长发展环境、卫生健康、看护人员的专业知识与技能、看护人员与儿童家长之间的互动以及家庭式托育的组织管理等多方面的情况。因此,要构建科学、客观、可操作性强的家庭式托育评估体系,对家庭式托育服务的结构、过程及结果的实态进行检测,发现存在的问题,促进规范管理,提升服务水平。


4.重视社会组织作用的发挥。社会组织具有群众性、非营利性、灵活性、自治性、志愿性等特点与优势,可以有效弥补政府、市场、家庭失灵情况,社会组织已经成为政府社会职能转移的重要承接者和社会公共服务的主体。行业协会作为第三方社会力量,在家庭式托育服务与管理中发挥着十分重要的作用。如英国在家庭式托育服务与管理中就十分重视发挥行业协会的作用与优势,发挥儿童保育暨教育协会对家庭式托育举办者、保育人员的培训,提升其管理及业务水平;全国家庭式托育协会负责对家庭式托育服务的指导并制定保障家庭式托育服务质量的实施方案,开展质量评估。目前,我国在国家、地方相关政策中已充分关注社会组织在婴幼儿照护服务供给、婴幼儿照护服务环境改善、人才培养、行业自律等方面的作用,在家庭式托育服务管理中,同样要重视社会组织桥梁纽带的作用,促进家庭式托育的规范发展。


作者简介:李红娟,国家卫生健康委流动人口服务中心副研究员;刘文婧,国家卫生健康委流动人口服务中心助理研究员。


本文来自于《社会治理》2021年第10期《家庭式托育政府规制的国际经验及启示》一文。(说明:注释、引文、参考文献,略)