妇女权益保障的国家意志:承诺与行动 ——从北京世妇会到“十四五”规划
作者:薛宁兰 发表报刊:妇女研究论丛微信公众号 原刊期号:2020年第6期

2020年注定是不平凡的一年。新冠肺炎疫情蔓延全球,妇女权益和性别平等遭遇前所未有的挑战。国家主席习近平在联合国纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上,代表中国政府就落实《北京宣言》和《行动纲领》提出四点主张,做出庄严承诺。其中,“保障妇女权益必须上升为国家意志”,“让性别平等真正成为全社会共同遵循的行为规范和价值标准”,表达出中国在推进妇女权益保障、落实性别平等目标上的坚定政治意愿。2020年10月中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,提出完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的目标,进一步为妇女权益保障指明了方向。

1995年,联合国第四次世界妇女大会在北京召开。中国在联合国层面首次做出庄严承诺:“中国政府一向认为,实现男女平等是衡量社会文明的重要尺度。我们十分重视妇女的发展与进步,把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策。”[1]将男女平等上升到基本国策的高度,是保障妇女权益、促进男女平等从社会观念意识层面上升为国家意志的表现。基本国策是国家的根本性政策,是对某类具有全局性、长期性、战略性意义问题的系统对策。在国家整个政策体系中,基本国策处于较高层次,规定、制约、引导着一般的具体政策,其适用范围宽、稳定程度强,对国家经济社会发展发挥长期的指导作用。

2015年,北京世界妇女大会召开20周年之际,国家主席习近平在联合国全球妇女峰会上首次提出中国的“四点主张”:“推动妇女和经济社会同步发展”,“积极保障妇女权益”,“努力构建和谐包容的社会文化”,“创造有利于妇女发展的国际环境”[2]。这四点主张“相辅相成,构成推动妇女事业前进的四大支点,体现了当前任务与长远目标的结合,为妇女事业发展提供了理论支撑、行动指南”[3](P 4)。它是中国为全球妇女事业发展贡献的中国智慧,更是中国政府在保障妇女权益、促进性别平等方面做出的进一步承诺。

2020年,习近平主席再次为全球妇女事业发展提出新的“四点主张”。两相比较,其内容既具有一定的连续性,又着眼于当前国际国内形势变化而有所发展。其中第二点主张是妇女权益保障议题,从5年前的“积极保障妇女权益”,“要把保障妇女权益系统纳入法律法规,上升为国家意志,内化为社会行为规范”,到现在的“让性别平等落到实处”“保障妇女权益必须上升为国家意志”,字里行间传递出中国政府保障妇女权益的政治意愿更加坚定,推进性别平等实现的目标更加明确。

法(法律和法规)是由国家制定或认可的、以国家强制力保障实施的行为规范。与道德、风俗习惯等社会规范不同,法律规范的特殊性突出体现在它的国家意志性上。一方面,由国家立法机关、行政机关依照法定程序制定或认可的规范性文件,在创制过程中具有了国家意志的属性,称之为“法”;另一方面,法作为体现国家意志的行为规范,具有全社会普遍遵循的效力,并以国家强制力为后盾保障其实施。因此意志性和社会性是法的本质属性[4](PP44-56)。

中国一贯注重运用法/法律这一社会治理工具,赋权于妇女,推进性别平等。中华人民共和国成立初期,人民政府颁行的第一部法律是1950年《婚姻法》。它以解放深受封建婚姻制度压迫的广大妇女为己任,将妇女作为有独立法律人格的平等主体,强调男女权利平等,制度性地实现了男女在婚姻家庭中的权利平等。

为实现《北京宣言》《行动纲领》确立的保障妇女权益、促进性别平等的战略目标和政策框架,25年来,中国推行和实施一系列积极的政策与法律措施。目前,以《中国妇女发展纲要》《国家人权行动计划》为标志的妇女人权保障的政策框架已经定型[5];以《宪法》为基础,以《妇女权益保障法》为主体,包括国家各种单行法律法规、地方性法规和政府各部门行政规章在内的保护妇女权益和促进性别平等的法律体系业已形成[6]。

政策和法律法规都是国家意志的表达,它们应当与社会发展同步,积极回应民众诉求,适时做出修订增补。近5年与妇女权益保障相关的国家法律变革主要有如下几项:(1)2015年8月,刑法修正案(九)取消嫖宿幼女罪,修改收买被拐卖的妇女、儿童罪。修改后的《刑法》第241条第6款(1)对收买被拐卖妇女、儿童的收买人,从过去可以不追究刑事责任,变为一律追究刑事责任,其意旨在于加强对拐卖妇女儿童犯罪行为的打击力度,有力发挥刑法对妇女儿童人身权益的保障功能。(2)2016年1月修订实施的《人口与计划生育法》将“全面二孩”政策上升为法律规定。各省市自治区随之修改地方法规,创新生育保障措施,延长符合国家规定的生育妇女的生育奖励假,增加规定父亲参与新生儿照顾的护理假。这些举措对于转变生育是妇女单方面责任的传统观念,推动实现联合国《经济、社会和文化权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》倡导的男女兼顾家庭义务与工作责任,共同参与社会公共生活,有着积极意义。(3)2016年3月1日施行的《反家庭暴力法》确立防治家庭暴力的若干措施与制度。例如,对家庭暴力行为人的公安告诫制度、对未成年受害人的强制报告制度以及人身安全保护令制度等制度措施的普遍实施大大增强了法律对妇女、儿童、老年人等家庭内部易受暴力侵害人群生命权、健康权等人身权利的保护和救济。

2020年5月28日,全国人民代表大会通过的《中华人民共和国民法典》通篇贯穿平等理念。总则编第4条确立“民事主体在民事活动中的法律地位一律平等”原则。第128条特别指出:“法律对未成年人、老年人、残疾人、妇女、消费者等的民事权利保护有特别规定的,依照其规定。”在民事基本法层面确立民法典分则各编以及《妇女权益保障法》等专门保护妇女权益的法律具有优先适用的效力。《民法典·婚姻家庭编》在秉持和传承《婚姻法》确立的男女平等基本原则及其具体规定基础上,针对新时期中国婚姻家庭领域中存在的突出问题,重点在夫妻日常家事代理权、夫妻共同债务认定、离婚诉讼中的夫妻共同财产分割原则、离婚家务劳动补偿与离婚损害赔偿等方面做出有利于保障妇女权益,促进男女平等的增加和修改。例如,《民法典》第1088条在离婚家务劳动补偿规定中,删除《婚姻法》的适用条件限制(2)。这一改变“是对男女平等最具推动促进意义的改变”。它“全面肯定了多由女性从事的家务劳动的社会价值,而且使原来花瓶式的条款接了地气,能够真正发挥婚姻家庭法律制度促进男女平等特别是私人领域男女平等的作用”[7]。

在全面推进依法治国、发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中积极作用的新时代,进一步完善中国保障妇女权益、促进性别平等的法律体系是法治中国建设的首要方面,更是中国秉承’95世妇会精神,将保障妇女权益全面有效地上升为国家意志,落实性别平等目标承诺、加速行动的应有之举。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。

《妇女权益保障法》在这一法律体系中起着担纲作用。2005年,修改后的《妇女权益保障法》将“实行男女平等是国家的基本国策”上升为法律规定,增加“消除对妇女一切形式的歧视”原则,在妇女人身权利中第一次明确“禁止对妇女实施性骚扰”。这一修改推动了中国保障妇女权益、促进性别平等的法制进程。当前,有必要启动对现行《妇女权益保障法》的新一轮修订工作,其必要性体现在三个方面。

首先,是中国作为联合国《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称《消岐公约》)缔约国,积极履行国家义务的体现。1995年以来,中国三次向联合国消除对妇女歧视委员会递交履行公约的国家报告(3)。消歧委员会审议中国履约报告的结论性意见中,多次建议中国法律就“对妇女的歧视”做出界定。因为,仅凭现行法“消除对妇女一切形式的歧视”的原则性规定,不足以识别社会生活和家庭生活中对妇女歧视的各种形式;不利于妇女作为权利主体实施自力救济,依法请求他人或组织停止侵害;无助于国家执法机关或司法部门依法保护和救济妇女权益。《消歧公约》第1条关于“对妇女的歧视”的定义、第4条“暂行特别措施”的规定,构成中国在妇女法中界定这一概念的国际人权法依据。笔者主张,中国法律“对妇女的歧视”的定义起码应包含三方面内容[8]:(1)它是指基于生理性别而为的不合理的区别对待;(2)对不同性别完全同等对待但事实上会导致两性明显劣势地位情形发生的,也构成歧视;(3)以促进性别平等为目的、对不同性别不同对待的暂行特别措施,不构成歧视。

其次,是贯彻落实《民法典》、实现法律体系内部协调统一的需要。民法典是“社会生活的百科全书”,它“是一部具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿的民法典”[9]。民法典关于自然人的人格、身份、财产等民事权利的规定,是修改《妇女权益保障法》的重要依据。例如,在修改后的妇女法体例中,宜将“人格权益”单独成章;在修订妇女法内容时,应以《民法典》第997条(4)为依据,在妇女人身权利保护部分,增加规定妇女在恋爱关系终止或者离婚后,遭受前男友或者前夫暴力侵害或者存在遭受其暴力的现实危险的,有权向人民法院申请人身安全保护令,以弥补《反家庭暴力法》在家庭暴力受害人保护范围上的缺憾;还应参照《民法典》第1010条(5)关于性骚扰的规定,将对妇女性骚扰的表现形式、救济渠道、相关单位(机关、企业、学校等)的预防和制止义务乃至法律责任做出细化规定,以增强中国防治性骚扰法律的可操作性。

最后,是总结提升近5年中央与地方保障妇女权益具体实践经验,将行之有效的举措上升为国家意志的需要。一方面,政府相关部委建立就业性别歧视联合约谈机制,督促用人单位限期纠正性别歧视做法,保障妇女公平就业权实现。与此同时,国务院妇儿工委积极推动各省市自治区先行先试,建立地方法规性别平等审查评估机制。目前,全国已有30个省市自治区建立起这一地方立法专项评估机制,从源头上杜绝立法中的性别盲视与歧视。另一方面,一些省市自治区已经着手修订本地区的“实施妇女权益保障法办法”。总体趋势是,地方立法不再拘泥于现行《妇女权益保障法》,而是将维护妇女权益实践中的有益举措纳入地方法规(6),如确立性别统计制度、政策法规性别平等评估制度、妇女议事制度、就业歧视的联合约谈制度,个别省份还在妇女劳动和社会保障权益中增设了关于父母对0-3周岁婴幼儿的共同育儿假的规定。