积极构建“降低生育和养育成本”的生育支持制度
作者:庄渝霞 资料来源:中国妇女报 发布时间:2021-02-02

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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“降低生育、养育成本”的思路。本文作者提出,为构建有利于降低生育成本和养育成本的生育支持制度应重视生育保险政策的基础地位;警惕单位负责制的苗头,推进社会统筹彻底化;实行“企业+个人+政府”三方共担生育保险费用的分担机制;对生育保险政策进行系统性评估,从传统方案型评估向目标型评估迈进。


低生育率和老龄化并存是当今中国人口问题面临的两大挑战,如何提高生育率,是促进人口长期均衡发展和缓解人口老龄化的重要环节。十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“降低生育、养育成本”的思路。因此,如何构建有利于降低生育成本和养育成本的生育支持制度显得非常迫切。

生育保险政策是我国生育支持制度中最基础、最长久和较完善的制度安排,是构建生育支持制度的重要平台和根基所在,其他支持生育的制度安排是围绕着生育保险政策的扩展和延伸。此外,生育保险政策出台的宗旨和目标之一在于平衡企业用工成本,推进在就业领域内的性别平等。针对“各企业只对本企业女职工生育负责”这一做法所带来的不公平性及社会化程度不够的不足,我国于1988-1994年进行生育保险改革试点,最终于1994年出台《企业职工生育保险试行办法》,确定采取社会统筹的方式来替代单位负责制的做法,以平衡企业用工成本,消除企业招工对女性的歧视。

完善政策衔接,推进社会统筹的全面化

在2015年全面两孩政策实施后,各地相继修订地方计生条例,对产假和父亲护理假进行了调整,大部分省份的产假为最长的180天到最短的128天不等,西藏甚至长达1年;护理假为7-30天,15天最为常见,而且,产假和父亲护理假期间工资照发。由于人口与计划生育法、《女职工劳动保护特别规定》和《企业职工生育保险试行办法》之间没有做好相应政策衔接,导致现在有些地方政府在出台新的生育保险待遇时规定,女职工产假期间生育保险待遇分为两部分和两种方式领取:一部分是按照《女职工劳动保护特别规定》的要求,98天产假由医疗保险基金支付,这一做法是采取社会统筹方式领取;另一部分是按地方人口与计划生育条例规定,增加的产假和护理假视为出勤,工资由用人单位支付,这是延续单位负责制的做法。单位负责制的做法是1994年《企业职工生育保险试行办法》实施社会统筹管理方式至今的一次倒退,它将再次把女性生育成本推给用人单位负担,毋庸置疑会加重用人单位特别是企业对女性就业的歧视。这应该引起相关部门的重视。有效做法是进行政策衔接,将生育保险社会统筹的做法彻底化,建议增加的产假工资待遇仍然由生育保险基金名下支出。

生育和养育成本的分散化最为关键

改革生育和养育成本由企业单独承担的固有作法,实行“企业+个人+政府”三方共担生育保险费用的分担机制,是生育保险能否真正服务于“推进就业领域内性别平等”这一目标的关键处。生育成本并不仅仅指产假和生育津贴等显性成本,还包括实施劳动保护、招聘临时替工带来的不便及额外支出,以及因养育需要带来的女性劳动率降低的影响。社会保障是实现责权统一的制度安排,养老和医疗保险享受的前提是个人必须缴纳费用,生育保险也脱离不了这一性质,建议对个人缴纳生育保险费用展开研究。此外,应国际劳工组织1919年第3号公约、1952年第83号公约、2020年第183号公约《生育保护公约》的要求,政府承担着生育津贴的主要财政责任。不少专家呼吁,除了通过税收优惠政策支持生育保险之外,还应在财政收入中提取一定金额用于支持生育保险,并起兜底作用。

生育保险政策评估是政策改革的前提

由于生育保险政策不同于养老和医疗保险等政策,它还有平衡企业用工成本和推进就业领域性别平等的社会目标。因此,需要对生育保险政策进行系统性评估,从传统方案型评估向目标型评估迈进。包括三个方面内容:一是生育保险政策内容评估。按照社会保障权利义务对等原则,男性缴纳生育保险费用,也有权利享受生育保险基金,护理假应该纳入生育保险待遇范畴。同样,二险合并后统筹层次虽然提高到省级层面,但是非正规就业人员以及未婚生育等特殊人群如何纳入享受,仍需要进行政策设计,确实拓展覆盖面。二是基金可持续性评估。应按照缴费率、生育人次、津贴期限、津贴水平等影响因素,对生育保险基金进行科学测算预算。三是对生育效应、母婴健康和女性就业的保障效用进行评估。政策有正效用,也有负效用。对产假时长和生育津贴的设计都应进行数据分析和科学论证。

生育支持制度建构可以分“四步走”同时进行

在生育保险基础上构建生育支持制度,可以分四步走:第一步,做好生育保险政策内容扩展,在产假和生育津贴基础上,加入哺乳假、父育假、父育津贴、父母假、父母津贴等。为了消除生育和养育对女性就业的负面影响,发达国家的做法是出台父亲假和父母假,让男性参与养育。从这个意义上来讲,生育保险是很关键的政策选择,产假和生育津贴只是生育保险政策的基础内容,父亲假(护理假)和父亲假(育儿假)可以在此基础不断纳入。第二步,加强生育保障体系建设,除完善生育保险政策外,还应加强生育福利和生育救助建设。生育福利是指向不被生育保险所覆盖的城乡未就业女性提供生育补助,生育救助是生育保障安全网的最后一道底线,是保障生育保险和生育福利无法惠及的人群。第三步,建立生育保护体系,做好生育保障、健康(劳动)保护、就业保护与非歧视之间的政策连接。第四步,构建生育支持制度,它是包括生育保护、0-3岁幼托服务、灵活工作时间安排的一揽子政策。

构建以生育保险政策为基础的生育支持制度,重视生育保险政策在社会保障体系中的特殊地位,是破解生育率持续低下的关键一步。家庭主义的兴起,建立伴侣信任关系;推行性别平等方案,出台妇女友好的家庭政策;提倡社会公正和重视个人价值,都将有助于鼓励女性从想生到敢生迈出实质性的一步。

(作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员)

本文系2020年国家哲学社会科学基金一般项目“两险合并后生育保险政策内容扩展和基金可持续性研究”(20BSH051)阶段性成果。