完善生育保障制度体系 保护孕产妇权益
作者:庄渝霞 资料来源:中国妇女报 发布时间:2020-10-20

编者按

生育保障制度是社会保障制度的一个方面,狭义上包括生育保险、生育福利和生育救助三方面,区别于生育保护和生育支持。当下,我国生育保险制度相对完善,生育福利和生育救助制度建设还有待加强。本文作者建议:将父亲假和父育津贴、非正规就业人群纳入生育保险范畴,建立科学动态的生育保险缴费机制;推进公共卫生医疗服务均等化,将生育医疗费用报销并入医疗保险;为因生育风险事件致病致残及因生育陷入生活困境的人群给予一般救济或专门救济。


近日,习近平主席在联合国大会纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上发表重要讲话,其中强调“优先保障孕产妇、儿童等特殊人群”。近年来,特别是全面两孩政策实施后,加强生育保障体系建设、消除职场性别歧视、支持女性平衡工作-家庭的呼声日盛。笔者基于多年研究经验,认为进一步完善生育保障制度体系是保障孕产妇群体特殊权益、消除基于生育的性别歧视的重要一环。

生育保障、生育保护与生育支持

社会保障制度是指以政府为主体对公民在生活困难时提供福利或者给予物质帮助的社会制度安排。从狭义上来讲,社会保障体系包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四个方面,从广义上来讲,还包括补充保险和商业人身保险。

生育保障制度是属于社会保障制度的一个重要方面,从狭义上理解,至少包括生育保险、生育福利和生育救助三个方面,从广义上来讲,还应包括商业保险对计划生育家庭生育险种的设置。

当然,要注意区别生育保障与生育保护、生育支持不同词汇概念和范畴的异同,在体系内容上三者是层层递进的关系。生育保护范畴比生育保障宽,包括三个方面内容:一是各类生育假(产假、父育假、育儿假)和相对应的津贴(生育津贴、父育津贴、育儿津贴),这一内容与生育保障内容是重叠的,涵盖了生育保险、生育福利甚至生育救助;二是健康保护和哺乳安排。健康保护是指不得安排孕产妇从事对母亲或儿童健康有重大损害或危险的工作,这类似于我国对女职工劳动保护的规定;三是就业保护与非歧视,以保证妇女在产假结束后返回同一岗位或工资相同岗位的权利,雇主不得以怀孕、生育等理由给予非法解雇。

生育支持是比生育保护和生育保障更加广泛的概念和范畴,它不仅包括生育保障、生育保护,还包括一切对生育和养育进行有效支持的制度安排,比如0-3岁幼托服务、灵活工作时间安排等。

生育保障进展情况和挑战

狭义上的生育保障体系包括生育保险、生育福利和生育救助。我国生育保险建设相对比较完善,而生育福利制度和生育救助制度建设还有待加强。

就生育保险来讲,作为五大险种之一,主要是针对城镇职工的政策设计。两险合并后,生育保险的统筹层次由市级提升到省级,但是,仍然存在非正规就业人群难以被覆盖的老问题以及面临基金可持续性运行的新问题。

生育福利是指向不被生育保险所覆盖的城乡未就业女性。生育保险的覆盖对象仅限于就业人员,特别是有就业单位的城镇职工,对于未就业和广大农村女性而言,她们在生育时更需要健康保障和经济保障,因此,将生育保险拓展至生育福利,将覆盖对象从就业人员涵盖至所有女性,应成为“健康中国2030”行动的迫切需求。当前,我国虽然有对农村和城市未就业妇女提供生育补助(各自参照农村孕产妇住院分娩补助、新农合补助或城镇居民医疗保险执行)的政策,但一般是给予一小部分生育医疗费用的现金补助,与城镇职工生育医疗费用报销额度差距大,而且没有生育津贴一项,完全无法满足母亲分娩时高额费用支出和母婴各类生活支出。

生育救助是生育保障安全网的最后一道防线,它保障因生育致病致贫的家庭和单亲母亲。目前,生育救助有两种方式,一类是由政府提供的,比如失独家庭补助政策;另一类是由商业保险公司来运作的,比如计划生育保险各类险种选择。2018年国务院办公厅印发《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》,要求加强中央和地方政府在医疗救助和计划生育家庭扶助(主要包括农村部分计划生育家庭奖励扶助、计划生育家庭特别扶助、计划生育“少生快富”补助3个保障项目)中的支出责任和承担比例,这表明我国正开始实施和加强生育救助制度建设。

如何构建和完善生育保障制度体系

生育保障制度体系构建不仅起到保护母婴健康和女性就业的作用,还能起到均衡不同女性群体享受公共卫生医疗服务的作用,有利于推进性别平等和社会公平。那么,当前如何推进生育保险、生育福利和生育救助制度的建设呢?

——就生育保险制度而言,应该抓三个重点。建议生育保险仅保留产假和生育津贴这一项目,并进行单独列支,同时将父亲假和父育津贴纳入。由于生育津贴这一待遇还有平衡企业负担、消除企业性别歧视和促进男女平等就业的功能,建议单独进行生育保险基金征缴和运行;解决非正规就业者难以被生育保险覆盖的困境,建议及时修改个人不用缴纳生育保险费用的做法,采取单位+个人共同缴费并由政府兜底的机制,同时把非正规就业人群纳入生育保险范畴之内;为了保障生育保险基金的可持续性,各省市应未雨绸缪,科学测算育龄妇女人口,根据生育人次、生育医疗费用、生育津贴费用等影响因素,对生育保险基金进行精算预算,建立科学动态的缴费机制。

——就生育福利制度而言,应该把握两个要点。第一,为了保障未就业女性的生育权益,建议推进公共卫生医疗服务均等化。要求完善基本医疗卫生的内容体系和指标设计;提高生育医疗费用报销比例,提高生育补助额度;执行好中央和地方政府在公共卫生医疗领域中的财政事权、支出责任和分担比例。第二,建议将生育保险的生育医疗费用报销并入医疗保险。生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴两项内容,生育医疗待遇是包括产前检查、住院分娩、生育并发症、计划生育手术及并发症等费用报销的一揽子政策,它在本质上属于医疗范畴,可以直接纳入医疗保险报销范畴,并不断扩展为全民生育福利。

——生育救助是生育保障安全网的最后一道底线,可保障生育保险和生育福利无法惠及的人群。救助一般有两种情况:一是因生育风险事件致病致残的事故人群,二是因生育而失去就业机会陷入生活困境的人群。根据需要可以分为一般救济和专门救济两种,一般救济在于提供最低生活保障,专门救济可以在医疗救助下设立专门的生育救助基金。条件允许的话,建议将生育风险事件纳入大病医保目录,提高给付率。

(作者为上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员)

本文为2020年国家哲学社会科学基金一般项目“两险合并后生育保险政策内容扩展和基金可持续性研究”【20BSH051】的阶段性成果。