强制报告制度:激活未成年人保护机制
作者:祁建建 资料来源:中国妇女报 发布时间:2020-06-16

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近期印发的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》,标志着我国对未成年人不受非法侵害的全面、综合、司法保护进入了新阶段。《意见》中针对侵害未成年人行为的强制报告义务是对反家庭暴力法中相关条款的扩大适用,对贯彻落实刑事诉讼法、执业医师法的规定,具有重要意义。


近期,最高人民检察院、全国妇联等九部门联合印发《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(试行)》(以下简称“《意见》”),全文23条,其功能是解决未成年人不会、不能、不敢报案举报的现实问题,通过启动立案调查程序、激活现有保护和惩治机制,落实相关机构和人员职责与法律责任。

强制报告义务与相关法律渊源

《意见》中针对侵害未成年人行为的强制报告义务是对反家庭暴力法中相关条款的扩大适用,是对刑事诉讼法、执业医师法等相关条款的贯彻落实。

首先,针对家暴的强制报告义务入法较早见于2015年反家庭暴力法第三章“家庭暴力的处置”第14条和第五章“法律责任”第35条,五类八种机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家暴的应及时向公安机关报案。义务人享有保密权,即公安机关应当对报案人的信息予以保密;对违反义务的行为实行结果评价,即对造成严重后果的,由上级主管部门或本单位对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

其次,对刑事案件报案举报是公民义务。刑事诉讼法第110条规定,任何单位和个人发现有犯罪事实或者嫌疑人,有权利也有义务向公安机关、检察院或者法院报案或者举报。法理上的权利可以放弃,而义务必须履行。由于该条规定的报案举报既是权利又是义务,实践中对于放弃权利、不履行义务的人难以作出处罚。但《意见》对于侵害未成年人案件不予报案、举报的单位、个人可视结果予以处罚,强调其义务性质,有助于落实刑事诉讼法的报案举报义务。

再次,执业医师法第29条第2款和第37条规定,医师发现患者涉嫌伤害事件或者非正常死亡时,应当按照有关规定向有关部门报告,不按照规定报告的,由县级以上政府卫生行政部门给予警告或者责令暂停执业六个月至一年;情节严重的,吊销执业证书;构成犯罪的,依法追究刑事责任。可见,《意见》规定的医师报告义务本来就是医师的法定职责,明确其向公安机关报案是对其职责的具体化和贯彻。

《意见》与反家庭暴力法报告义务的规定有相似之处,也有其特色。将强制报告义务范围扩大,不限于家暴案件,也包括其他侵害未成年人的案件;新增家暴案件中未成年人救助保护机构可向法院代为申请人身安全保护令;要求保护涉案未成年人隐私权,对其身份、案情等信息资料予以严格保密,私自传播的予以追责等。

强制报告义务有助于发现、救助和惩治侵害未成年人行为

《意见》将反家庭暴力法中的强制报告义务扩大适用在侵犯未成年人的其他案件中,体现了对未成年人的特殊优先保护。对《意见》要从主体、侵害范围、接受报案与反馈、取证、监督、法律责任等方面来把握。

第一,义务主体扩大且具有开放性,从公权部门、特殊职责和密接条件界定主体。首先,国家机关和公权力组织成为主体。其次,特殊职责包括教育、看护、医疗、救助、监护等机构为义务主体。再次,符合密接条件的机构除包括反家暴法规定的八种外,又增列七种。此外还要注意的是,反家暴法规定的五类八种机构具有封闭性,而《意见》罗列的机构具有开放性,其他有密接未成年人条件的企事业单位、社会组织也是义务主体。

第二,明确列举应报告的八种情形并具有弹性和扩张性。八种必须报告的情形包括三种性侵、两种其他身体伤害和死亡、三种其他情形。三种性侵情形包括生殖器官或隐私部位非正常损伤,十四岁以下受性侵、怀孕、流产的,十四岁以上受性侵致使怀孕、流产的。两种伤亡情形包括因受家暴、欺凌、虐待、殴打或者被人麻醉等有多处损伤、严重营养不良、意识不清;因自杀、自残、工伤、中毒、被人麻醉、殴打等非正常原因导致伤残、死亡。其他三种情形包括被遗弃、长期无人照料、失踪、被买卖、组织乞讨等。此外,以上不能涵盖的其他严重侵害身心健康或正在面临不法侵害危险的也应报告。

第三,关于先期核实、取证。具备条件的单位可初步核实并在报案举报时提交相关材料;医疗机构应制作和保存病历资料;公安机关接受报案举报应制作询问笔录。

第四,报案举报方的权利。一是有保密权,公、检、司及教育、民政、卫生健康等主管行政机关有义务对报案人的信息予以保密。二是报案单位对程序进展有知情权,公安机关对报案举报必须立即接受,并应在受案或者立案后三日内向报案单位反馈案件进展,并在移送审查起诉前告知报案单位。

第五,《意见》关于法律责任及其监督的规定较为丰富。一是对于报案举报人的免责规定和对妨碍举报的追责规定。二是除了规定结果评价机制和相关处罚、刑事责任外,对于相关单位或者单位主管人员阻止工作人员报告的,予以从重处罚。三是监察问责,对相关单位和失职失责人员长期不重视、不落实强制报告制度要求的,根据其情节、后果等情况,监察委应依法进行问责,对涉嫌职务违法犯罪的依法调查处理。四是检察监督。检察院可以通过发出检察建议书等方式对执行、监管不力的相关单位进行监督纠正。

《意见》立足保护未成年人不受非法侵害的现实需求,以启动司法保护为着力点,撬动对未成年人的综合、全面保护机制,对营造未成年人安全、健康成长的社会、法治环境具有重大意义。

(作者为中国社会科学院法学研究所副研究员)